Wykładnia prokonstytucyjna w działaniu – wygrana sprawa przed NSA

W ostatnim czasie skuteczna okazała się skarga kasacyjna wniesiona przez radcę prawnego Michała Mazura do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 19.03.2026 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 1136/25. Wyrok jest interesujący nie tylko z uwagi na tezy zawarte w jego uzasadnieniu, ale również sposób ich umotywowania.  Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wykładni prokonstytucyjnej, a także do tzw. zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate). Niniejszy wpis poświęcimy zagadnieniu wykładni prokonstytucyjnej, a o zasadzie przyjaznej interpretacji przepisów napiszemy w jednym z kolejnych wpisów.

Stan faktyczny

W stanie faktycznym sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał na wniosek inwestora ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Na skutek skargi właściciela sąsiedniej działki, wojewódzki sąd administracyjny uchylił decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. W imieniu inwestora zaskarżyliśmy wyrok skargą kasacyjną do NSA, doprowadzając do utrzymania w obrocie prawnym wydanego pozwolenia na budowę.

Część zagadnień prawnych, które wystąpiły w tej sprawie, związanych było z regulacjami lakonicznymi lub sformułowanymi nieściśle, a w związku z tym interpretowanymi w orzecznictwie w różny sposób. Tam, gdzie literalna interpretacja przepisów zawodzi, konieczne staje się czytanie pomiędzy wierszami tekstu prawnego. Związane jest to z poszukiwaniem argumentacji opartej na analizie celu konkretnej regulacji prawnej, jej funkcji (tzw. wykładnia celowościowa i funkcjonalna), powiązań z innymi przepisami (tzw. wykładnia systemowa), a przy tym sięganiem do uzasadnienia projektów ustaw czy rozporządzeń, jak również wnikliwym analizowaniem orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Decyzja ZRID czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Jednym z głównych zagadnień prawnych roztrząsanych w sprawie była ocena obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. ZRID) w trybie tzw. specustawy drogowej (ustawa z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).Według art. 11i ust. 2 specustawy drogowej: W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485 oraz z 2023 r. poz. 28 i 1688).

Nieruchomość inwestora położona była m.in. w obszarze, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał drogę publiczną klasy zbiorczej, tereny dróg publicznych klasy głównej G oraz skrzyżowanie. Na części działki objętej tym obszarem projekt inwestora przewidywał lokalizację miejsc postojowych, teren utwardzony i tereny zielone. Wyrok sądu I instancji zaprzeczył możliwości takiego zagospodarowania tych terenów. Sąd uznał, że taki sposób zagospodarowania tego fragmentu działki inwestycyjnej nie mieści się w ustaleniach przewidzianych w miejscowym planie. W ocenie sądu I instancji, z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu; nie można jednak powiedzieć, że jeśli plan obowiązuje, to wydanie decyzji ZRID dezaktualizuje jego zapisy także na przyszłość.

ZRID zastępuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Inwestor nie zgodził się przedstawioną przez sąd I instancji wykładnią przepisu art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w związku z czym w skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ten zarzut, wskazując w uzasadnieniu wyroku z 19.03.2026 r.: Z powyższego przepisu wynika, że obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów u.p.z.p., jak i na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wybór prawnej możliwości realizacji drogi publicznej na podstawie specustawy drogowej rodzi określone konsekwencje prawne. Wówczas bowiem inwestycja drogowa podlega działaniu specustawy drogowej i to nie tylko w zakresie obejmującym postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w toku którego konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki inwestora, ale również w zakresie skutków wywoływanych przez zezwolenie, które kreuje nowy i priorytetowy względem rozwiązań planistycznych sposób zabudowy i zagospodarowania terenu objętego zezwoleniem. W tym kontekście nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie tego, że „jeśli plan obowiązuje, to wydanie decyzji z.r.i.d. nie dezaktualizuje jego postanowień na przyszłość” (…) realizacja zezwolenia uzyskanego w trybie specustawy drogowej w kształcie odbiegającym od obowiązujących w tym zakresie rozwiązań planu wprowadziło trwałe i wiążące zmiany w sposobie zabudowy i zagospodarowania tego terenu bezpośrednio objętego inwestycją drogową, jak i terenów na które kształt inwestycji drogowej pośrednio oddziałuje. Dotyczy to działki nr (…) objętej w niniejszej sprawie wnioskiem o pozwolenie na budowę, która stanowiąc efekt przewidzianego w zezwoleniu podziału, pozostawiona została poza liniami rozgraniczającymi przebudowywanych dróg publicznych. Skoro koncepcja rozbudowy dróg publicznych w rejonie ulic (…) i (…) została ukształtowana w drodze zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sposób alternatywny w stosunku do planu miejscowego, to te jego przepisy, które wskutek zrealizowanej już inwestycji straciły aktualność nie mogą na przyszłość determinować sposobu zabudowy i zagospodarowania działek nieprzydatnych już na cele drogowe.

Wykładnia prokonstytucyjna

W dalszej części uzasadnienia NSA wprost stwierdził, że przyjęta przez niego wykładnia przepisów jest konsekwencją m.in. przyjęcia prokonstytucyjnej wykładni prawa: W konsekwencji, przepisy planu miejscowego, tj. § 57 i § 79, regulujące warunki zagospodarowania w strefach 24KDG i 3KDZ w zakresie odnoszącym się do działki nr (…) nie mogły być intepretowane i stosowane w sposób a limine wykluczający na tych jej częściach, które położone są we wskazanych strefach, lokalizację elementów zagospodarowania nierozerwalnie związanych z inwestycją mieszkaniową realizowaną w strefie MN1, tj. utwardzenia terenu, miejsc postojowych i terenów zielonych. Działanie takie stanowiłoby przejaw niedopuszczalnego pominięcia skutków materialnoprawnych zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wynikających z dyspozycji z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej oraz nieuzasadnionego ograniczania prawa własności, którego prokonstytucyjna wykładnia wymaga zagwarantowania jego jak najpełniejszej realizacji w miarę istniejących możliwości prawnych i faktycznych.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, co znajduje wyraz w następujących przepisach Konstytucji RP:

– art. 20: Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 64: 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Literalnie rzecz ujmując, art. 11i ust. 2 specustawy drogowej może być różnie rozumiany. Można przyjąć, że wyłączenie działania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane tym przepisem obowiązuje tylko w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ZRID (jak przyjął sąd I instancji) albo uznać, że przepis ten dotyczy także innych spraw, na których wpływ ma wydana decyzja ZRID. Dokonując interpretacji tego przepisu należy jednak pamiętać o tym, że właściciel nieruchomości ma prawo do jej zagospodarowania. Jest to uprawnienie wynikające z prawa własności, chronionego – jak napisano wyżej – przepisami Konstytucji RP. Jeżeli uznamy, że mimo wydania decyzji ZRID w dalszym ciągu obowiązują na części jego nieruchomości przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujące budowę drogi publicznej, okaże się, że właściciel nie ma prawa do zagospodarowania tej części działki – prywatny właściciel działki nie może przecież zbudować drogi publicznej.

Warto korzystać ze środków zaskarżenia

Po lekturze wyroku NSA z 19.03.2026 r. narzuca się wniosek, że w przypadku niekorzystnego dla nas rozstrzygnięcia zawsze należy zorientować się, czy przysługuje od niego środek zaskarżenia. Jeżeli tak, warto z niego skorzystać w szczególności wtedy, gdy czujemy, że wydane rozstrzygnięcie narusza któreś z naszych podstawowych praw. Na sprawiedliwe orzeczenie mamy szansę nawet wtedy, gdy przepisy ustaw lub rozporządzeń wydają się niejasne lub niesprzyjające.

[Data publikacji: 26.05.2026 r.]